Як Міністерство культури оголосило війну хаотичній забудові

Національна енциклопедія будівництва ProfiDom.com.ua звернулася до ведучого експерта нашої країни в галузі будівництва і будівельних нормативних документів - Заслуженому будівельнику України А.М. Кармінському з проханням провести експертний аналіз на відповідність законопроекту чинному пам’яткоохоронному законодавству, містобудівним нормам, реставраційним проблемам і, навіть, здоровому глузду.

ProfiDom.com.ua: Шановний Анатолю Марковичу, цей законопроект, на наш погляд, - дуже складний, неоднозначний і суперечливий, в якому безліч найрізноманітніших проблем звалені просто «в купу». Враження повної некомпетентності авторів. Як розібратися в цій «купі»?

А.К.: Для зосередження уваги на цих проблемах аналізуватиметься буде у складі законопроекту тільки внесення змін до закону України «Про охорону культурної спадщини», маючи на увазі певну підпорядкованість профільному закону інших законів, що пропонуються до змін.

Почнемо з вихідних даних.

Усі варіанти законопроекту, розміщені раніше на сайті МКІП, супроводжувалися вступом з інформацією про те, що цей законопроект розроблений на виконання Указу Президента від 8 листопада 2019 р. №837 «Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави».

Я не полінувався це перевірити і ось, що у цьому Указі (пункт 7-а) установлено у сфері культури, молоді, спорту та інформаційної політики: «до 31 грудня 2019 року – стосовно: розроблення та внесення на розгляд Верховної ради України законопроектів – про внесення змін до деяких законодавчих актів України встановлення заборони здійснювати забудову в межах визначених ареалів населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, за відсутності у складі генеральних планів населених пунктів історико-архітектурного опорного плану…..».

Цікаво, що в Пояснювальній записці Міністра є таке ж посилання на Указ Президента №837.
Можна здогадатися, що у законопроекті навіть натяку на таку заборону немає.

Крім посилання на Указ Президента у якості першооснови, також, визначена Програма діяльності КМУ, затверджена Постановою КМУ від 12 червня 2020 №471.

У пункті 15.2 визначена така ж заборона забудови, як вище відмічено. До речі, ця Програма не підтримана Верховною Радою України.

Отже, законопроект, що розглядається, ніякого відношення не має до вищезазначених документів, а посилання на них є результатом недбалості.

ProfiDom.com.ua: До речі, сама назва законопроекту нагадує «ірландське рагу» - багато всього різного і, з першого погляду, дуже потрібного. А в результаті, прямо за Жванецьким: «включаешь – не работает»

А.К.: Щодо назви законопроекту, то тут теж є зауваження і досить серйозні. У методичних рекомендаціях «Правила оформлення проектів законів та наявні вимоги законодавчої техніки» (пункт 2.1) визначено, що у назві закону використовуються інформативні поняття, які дозволяють розпізнати предмет, що регулюється цим законом.

В нашому випадку є два предмети регулювання: збереження традиційного характеру середовища і протидія хаотичній забудові.

Однак, ці обидва предмети регулювання не пояснюють у тексті законопроекту, як і яким чином зберігати традиційний характер середовища і протидіяти хаотичній забудові, тим більше, що ці поняття є некоректними і неоднозначними.

Так, термін «традиційний характер середовища» визначений ЗУ «Про охорону культурної спадщини (ст.1) і ДБН про історико-архітектурний опорний план (пункт 2.18), як «історично успадкований вигляд та об’ємно-просторова структура» історичного міста, селища, села.

За відсутності класифікації, критеріїв, параметрів (вимірювачів) для оцінок «вигляду» і «структури» ці поняття є недієздатними на практиці і не дивовижно, що автори теж опинилися заручниками плутанини, визначивши у ст..32 законопроекту склад традиційного характеру середовища не «вигляд» і «структуру» історичного міста, а окремі пам’ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та об’єкти всесвітньої спадщини.

До речі, заповідники можуть бути локалізованими за межами населеного місця, а за визначенням традиційний характер середовища визначається у населеному місці, а не за його межами.

Щодо «хаотичної забудови», то це поняття нормативно не визначене, носить суб’єктивний характер і не може бути нормативним мірилом, тим більше, що у законопроекті і пояснювальній записці взагалі про цю проблему не йдеться.

Фактично склад та зміст законопроекту ніяким чином не відповідає назві.

Єдиними засобами протидії хаотичній забудові слід вважати генеральний план населеного місця, погоджений, проекспертований і затверджений в установленому порядку, а також затверджений детальний план території, який уточнює і деталізує генеральний план.

ProfiDom.com.ua: до цих пір, йшлося про вихіді дані у назві цього дивного законопроекту. А що Ви можете сказати про проблеми, які він покликаний відрегулювати?

А.К.: Почнемо аналіз законопроекта з основних неприємностей у сфері будівництва.

1. У чинному профільному законі «Про охорону культурної спадщини» центральні органи виконавчої влади (далі – ЦОВВ), що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної політики, зосереджені в ЦОВВ – Міністерстві культури та інформаційної політики (МКІП), де в єдиному центрі на всю країну і погоджувалися «Проекти… містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень…земляних робіт на пам’ятках національного значення, їх територіях, історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також…проектів, реалізація яких може позначитися на об’єктах культурної спадщини».

У штаті Міністерства будівельники не передбачені і державні службовці за мовчазної згоди із замовниками погоджували проектну документацію з ненормативними і незаконними назвами: проекти різних перетворень, земляні роботи, роботи, реалізація яких може позначатися на об’єктах культурної спадщини.

Тут же видавалися дозволи на проведення робіт, невідомо, на яких підставах і умовах.

Беззаконня, яке досі існує у МКІП, засновано на упертому неприйнятті Міністерством законних нормативних термінів «проектна документація», «проект будівництва», хоча продовжується їх погодження або відмови у погодженні.

Новим законопроектом передбачені три ЦОВВ, що забезпечують формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, що реалізують таку політику, а також із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини.

При цьому, суб’єктами надання адміністративних послуг виступають: ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, щодо погоджень перелічених вище проектів «Перетворень», земляних робіт, а також дозволів; спеціальний виконавчий орган з питань охорони культурної спадщини щодо інших погоджень та дозволів. Залишаються невідомі суб’єкти під номерами пунктів 4 і 5, чомусь пропущені.

Кудись загубилися ще два ЦОВВ, які утворені Кабінетом Міністрів України, а Постановою КМУ №1185 від 24.12.2019 затверджені Положення про Державну інспекцію культурної спадщини України (ДІС), а також Положення про Державну службу охорони культурної спадщини України (Держкультспадщина).

Якщо урахувати інші спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, а також численне різноманіття об’єктів охорони культурної спадщини, можна уявити, коли ця дозвільно-погоджувальна система почне працювати, то безлад, який утворився через реформу ДАБІ виглядатиме, як іграшки, та ще із залученням ЮНЕСКО на виконання підписаних Україною Конвенцій, ратифікованих Верховною Радою України.

Спроба пояснити у законопроекті ненормативні терміни виявилась некваліфікованою. В цілому висновок з проаналізованої системи, схожої на схему, видається негативним з корупційними ризиками.

Враховуючи те, що законом «Про регулювання містобудівної діяльності» реставрацію визначено до одного з видів будівництва, включаючи дозвільно- погоджувальну систему, усі органи архітектурно-будівельного контролю та нагляду мають «обслуговувати» нове будівництво, роботи з реконструкції, капітального ремонту і реставрації.

ProfiDom.com.ua: Анатолю Марковичу, нам здається, є ще один непереборний аргумент: державний нагляд (контроль) підлягає здійсненню відповідно до ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статтею 3, якого встановлена неприпустимість дублювання повноважень інших органів державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання

А.К.: Абсолютно вірно. Крім того, частина 1 статті 4 цього закону ще більш категорична: «Здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання заборонено».

Отже усі статті законопроекту щодо «адміністративних послуг» і «держаного контролю (нагляду)» належить прибрати і разом з цим - два нових центральних органів виконавчої влади.

Йдемо далі.

2. Комплекс реставраційних робіт на практиці завжди поєднується з будівельними роботами, реконструктивними і ремонтними роботами.

Навіть законодавчо поєднання реставраційних і будівельних робіт вирішене позитивно: частина 3 статті 26 профільного закону установила, що роботи із збереження об’єктів культурної спадщини мають проводитися за реставраційними нормами і правилами із застосуванням будівельних норм і правил на будівельних роботах.

А чи є така спеціалізована нормативна база для реставраційних робіт?

На жаль, ні. Стаття 5 профільного закону центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, а простіше кажучи – Мінкультури, наділений правом затверджувати державні норми та правила з питань охорони культурної спадщини.

Але за 20 років чинності закону жодної державної норми затверджено не було. Тільки два ДБН і один ДСТУ були затверджені Мінрегіоном.

На жаль МКІП і досі не зрозуміло виключної важливості створення власної нормативної бази.

Достатньо нагадати, що до трьох десятків видів науково-проектної документації не класифіковані, не мають відповідних нормативних документів про склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження такої документації.

У законопроекті навіть «забули» про таку науково-проектну документацію, як історико-архітектурний опорний план та ін..

У будь-якій науково-проектній документації має бути наукова складова, як підґрунтя для визначення проектної складової. Дивно, але досі ця наукова складова не має нормованого визначення.

ProfiDom.com.ua: Анатолю Марковичу, зараз всі вважають себе великими комп'ютерними спеціалістами: все переводиться в цифровий формат, впроваджуються різноманітні он-лайн сервіси і таке інше. Це, звичайно ж, потреба часу, ніхто не сперечається. Але, і діджіталізацію теж треба впроваджувати з розумом, а не тому, що модно

А.К.: Так, ви маєте рацію: діджиталізація, нарешті, дійшла до сфери охорони культурної спадщини. Тому, продовжуємо

3. Статті 14-1, 2, 3, 4, 5, 6 та інші законопроекту визначають умови і етапи утворення Державної системи нерухомої культурної спадщини України (далі – електронна (?) система). Автори позиціонують цю систему як єдину інформаційно-телекомунікаційну систему, яка забезпечує все, щодо наданої інформації, яка комунікує між відповідними юридичними і фізичними особами.

Під словом «все» автори детально перелічили усі його визначення: створення, перегляд, відправлення, прийняття, збирання, внесення, накопичення, обробку, використання, розгляд, зберігання, захист, облік та надання інформації.

Усі перелічені функціональні значення можна замінити одним терміном – «документообіг».

Для пояснення додамо, що створюється звичайна інформаційно-довідкова система для одержання довідок по визначених формах і параметрах.

База даних побудована на відповідних класифікаторах, довідниках, словниках. Програмні комплекси забезпечують взаємодію з іншими відомчими базами даних.

Характерно, що держателем електронної системи і технічним її адміністратором є МКІП, без участі Мінцифри.

Тепер справа за невеликим: слід визначити вартість розробки.

Деякий спокій викликає доручення Кабінету Міністрів України вжити заходів щодо впровадження системи до 1 січня 2023 року.

А п.6 Прикінцевих положень встановив, що до впровадження системи використовується паперовий вигляд документів.

А якщо говорити серйозно, то навряд чи можна розраховувати на залишенні електронної системи у законопроекти з таких причин:

• відсутність цілей системи;
• відсутність розрахунку ефективності системи;
• відсутність порядку і наявність безладу у наявній системі документообігу, що не дає можливості моделювання системи;
• неможливість створення реальної бази даних;
• висока вартість розробки;
• незрозумілість втручання відомчих систем;
• у будь-якому випадку кінцевим результатом буде роздруківка на принтері паперових документів для роботи.

Необхідно відтермінувати розробку електронної системи до наведення дієвого порядку у сфері охорони культурної спадщини.

ProfiDom.com.ua: шановний Анатолю Марковичу, чим далі ми просуваємося до суті запропонованого законопроекту, тим більше вимальовується безрадісна картина: повна профнепридатність його авторів

А.К.: Ви дуже близькі до істини, на жаль. Спробуємо розібратися в наступних малозрозумілих пасажах

4. У законопроекті є в наявності нормативні пропозиції, сенс яких важко оцінити. Так, стаття 15 ввела нове поняття: «Надання статусу втраченої пам’ятки».

Чого варта назва нормативної процедури? – «Пам’ятці надається статус втраченої пам’ятки» (?), яка не має здорового глузду. Без коментарів!

Залишається порекомендувати авторам законопроекту ознайомитися з Цивільним кодексом України та ін.. щодо наявності речових прав та обов’язків, а також правовідносин у господарській діяльності.

5. Як могли автори законопроекту у статті 3 перевести у норму можливість тимчасової окупації адміністративно-територіальної одиниці і пропонувати здійснення управління охороною культурної спадщини на окупованій території центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини?

Цікаво, на який обсяг окупованої території України розраховують автори законопроекту? Це ж потрібно вже сьогодні планувати завантаженість ЦОВВ!

Ось до чого призводить втрата чуття відповідальності за державницьку роботу і повна відсутність контролю за її виконанням.

6. Наразі на слуху заповідні території з локалізованими правами управління і експлуатації – історико-культурні заповідники державного або місцевого значення, а також історико-культурні заповідні території (надалі – заповідники і заповідні території).

А чи знає хто-небуть, яка між ними різниця? Пряме нормативне визначення у законопроекті і профільному законі відсутнє.

Але, якщо уважно вчитатися в частині 1-3 статті 33, можна знайти відповідь щодо відмінності цих територій.

• Комплекс (ансамбль) пам’яток може бути оголошений історико-культурним заповідником державного або місцевого рівня.
• Історико-культурною заповідною територією оголошується територія, в межах якої збереглася значна кількість об’єктів культурної спадщини.

Нагадуємо, що пам’ятка – це об’єкт культурної спадщини, занесений до Державного реєстру (стаття 1).

Тут виникає цілий ряд питань, на які ніхто, чомусь, не відповів з часу прийняття профільного закону і не відповідає й досі.

Серед них ключові:

Як можна керуватись подібними наслідками подібної «законотворчості»?

7. А ось і «революційні» перетворення у пам’яткоохоронному законодавстві.

У статтях 14-5 та 33-4 законопроекту запроваджене охоронне зонування території пам’ятки.

До цього часу зони охорони були передбачені навколо пам’яток та регулювались відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральними або місцевими органами охорони культурної спадщини.

Кому ж це виявилось недостатнім і з яких причин?

Мало того, що термін «територія пам’яток» законодавчо і нормативно має різні значення у Земельному кодексі, містобудівному і пам’яткоохоронному законодавстві, так у законопроекті автори винайшли новий зв’язок території пам’ятки з «розпланувально-просторовою еволюцією пам’ятки».

Що це? Мабуть це питання для знавців відомого колись клубу.

А де нормативні документи про склад та зміст подібної науково-проектної документації, яку неможливо, навіть, уявити?

Попередження частини 3 статті 14-5 про встановлення меж території пам’ятки від 20 м до 1000 м до визначення меж та режимів використання території пам’ятки в установленому порядку є своєчасним, але при конкретних відповідях на такі питання:

Вважаємо подібні «революційні» перетворення непрофесійними і несерйозними, такими, що підлягають вилученню.

8. Пункти 5 та 6 Прикінцевих положень законопроекту про коригування проектів незавершеного будівництва або скасування дозвільних документів після набрання чинності цим законом є безпідставними і такими, що підлягають вилученню через дезорганізацію будівництва.

Такі закони називають драконівськими по імені грецького законодавця Дракона, який жив 600 років до н.е. і був автором надзвичайно суворих і жорстоких законів.

Хіба можна карати будівельників, які розпочали і виконують будівельні роботи у відповідності з дозвільними документами, виданими в установленому порядку?

А причини не прописані у цих пунктах. Через це підлягають вилученню.

ProfiDom.com.ua: Анатолю Марковичу, після вашого аналізу цього законопроекту, мимоволі з’являються деякі сумніви ...

А.К.: Так, зараз ми підійшли до визначальної проблеми, яка ставить під сумнів усе пам’яткоохоронне законодавство.

9. Дивіться самі - 04.10.1988 Указом Президії Верховної Ради була ратифікована Конвенція про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини.

19.06.2018 р. законом України №2457 були внесені зміни до профільного закону щодо імплементації положень цієї Конвенції до національного пам’яткоохоронного законодавства.

Однак, відповідальні виконавці Мінкультури не звернули увагу на те, що Конвенція регулює правовідносини з охорони об’єктів не зовсім такої «культурної спадщини», яка є об’єктом закону «Про охорону культурної спадщини», про що йдеться у преамбулі закону.

У Конвенції йдеться про охорону саме всесвітньої культурної і природної спадщини зі своєю власною класифікацією і власними визначеннями.

Так, статті 1 і 2 Конвенції визначають таку класифікацію «культурної спадщини»: пам’ятки, ансамблі, визначні місця; класифікацію «природної спадщини»: природні пам’ятки, геологічні і фізіографічні утворення, природні визначні місця чи зони.

У профільному законі класифікація об’єктів культурної спадщини містить три типи і вісім груп видів об’єктів культурної спадщини.

Істотна різниця не тільки у визначеннях понять «культурна спадщина», але й у визначеннях об’єктів культурної спадщини і, в цілому, у всьому понятійному словнику.

Природно, що така понятійна «суміш» у законодавстві неприпустима і робить відповідні нормативні документи нелігитимними. Такий стан належить негайному виправленню.

10. Дивно, але реально. 14 травня 2019 року Постановою Верховної Ради України №2716-VIII схвалені Рекомендації парламентських слухань на тему: «Стан, проблеми та перспективи охорони культурної спадщини».

Ця Постанова має силу закону України і підлягає безумовному виконанню.

Ці Рекомендації містять повний комплекс рекомендацій і доручень Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України; затверджено Концепцію реформування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, державну Програму на 2019-2025 р.р., охорони культурної спадщини, надано ряд доручень центральним органам виконавчої влади, ОДА, КМДА.

Такий дуже серйозний документ побачив світло, але не більше. Трапилось, як завжди.

Справа в тім, що це була Постанова Верховної Ради України VIII скликання і готував таке важливе і складне питання відповідний профільний комітет Ради, якого сьогодні не існує.

Але існує новий профільний комітет, якому належить розконсервувати справи «попередників» і заново розглянути вказані матеріали і очолити багатоаспектну найважливішу роботу.

ProfiDom.com.ua: у нас залишається відчуття, що текст цього документа складали, знову ж - таки, за Жванецьким - під час «собрания на ликеро-водочном заводе»

А.К.: Несподіване порівняння (сміється). Але, в цілому оцінка законопроекту є негативною через брак фахових спеціалістів – професіоналів, які не були залучені до багатоаспектної аналітичної роботи.

У викладених нотатках викладено далеко не всі проблеми, які гальмують розвиток державної системи охорони культурної спадщини. Але одному міністерству всієї проблеми не вирішити.

Тут потрібно залучити колективний розум – «….миром, громадою…».

ProfiDom.com.ua: Шановний Анатолю Марковичу, величезна подяка за чудовий аналіз цього законопроекту. На жаль, тенденція очевидна: закони пишуть і приймають люди, які абсолютно не розбираються в проблемах. Звідси і загальний хаос практично в усіх галузях економіки. Сподіваємося, що Вас почують ті, кому це необхідно за посадою